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土地管理法修正案草案:农村土地征收删除补偿上限
(时间:2012-12-25 16:29:28)

备受关注的土地管理法修正案草案昨日提交十一届全国人大常委会第三十次会议审议,删除了现行法第47条中按照被征收土地的原用途给予补偿,以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍的内容,规定应该公平补偿。

  草案授权国务院制定具体的补偿安置办法。南都记者了解到,农村集体土地征收补偿办法正在制定之中,如果土地管理法获得通过,或将很快出台。

  补偿标准偏低过死影响农民长远生计

  此次的土地管理法只修改了第47条,即“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”;“土地补偿费和安置补助费的总和不超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”。

  昨日,国务院法制办主任宋大涵在全国人大常委会作说明时表示,当前最突出的问题是在征地补偿工作中存在着征地程序不完善,法定补偿办法存在缺陷,标准偏低且规定过死,被征地农民长远生计保障不足,一些地方违法违规征地、强占乱占农民土地的现象时有发生。

  宋大涵说,随着中国工业化、城镇化的快速推进,第47条的规定逐渐暴露了一些与新情况不适应的问题。如:从补偿原则看,在原用途基础上按年产值倍数补偿,没有综合考虑土地年产值以外的其他因素,包括土地区位、供求关系以及土地对农民的就业和社会保障功能等。

  土地管理法拟取消第47条规定的补偿上限,规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿,保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障,维护被征地农民的合法权益。草案把住宅基地上附着物中单独列出,增加了社会保障补偿。

  为了严格和规范政府的征地行为,保障被征地农民的知情权、参与权,并充分发挥被征地农民的监督作用,草案规定“征地必须依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序”,同时为了防止出现拖欠、截留、克扣补偿款问题的出现,切实保障补偿到位,草案还明确规定“补偿资金不落实的,不得批准和实施征地”。

  公平补偿不是简单地按市场价格补偿

  国务院法制办农村城建资源环保法制司负责人介绍,通常理解,公平补偿就是按照土地被征收时的市场价格或者附近同类土地的市场价格进行补偿,但是中国有特殊情况。考虑到我国现阶段农村土地市场尚未形成,因为按照现行宪法和有关法律规定,农用地耕地是禁止直接买卖的,所以公平补偿不宜简单地理解成按照市场价格补偿,而是主要体现在土地补偿标准既考虑原有用途年产值因素,又要综合考虑土地区位、供求关系、经济社会发展水平等各类因素,特别是被征地农民社会保障的因素。最终补偿目的要达到保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障的效果,至于住房和地上附着物的补偿,应当遵循市场原则。

  该负责人解释,将住宅单独列出进行补偿,有利于更好地保障被征地农民的居住条件。增加社会保障补偿,既是落实物权法有关规定的需要,也是实现被征地农民长远生计有保障的重要措施。

  草案授权国务院制定补偿办法

  草案授权国务院就征地补偿安置制定具体办法。

  国务院法制办农村城建资源环保法制司负责人介绍,考虑到集体土地征地补偿安置很复杂,涉及的问题很多,既需要在法律上作出原则规定,也需要通过制定行政法规将法律规定具体化,并在经过实践检验成熟后再上升为法律,因此草案规定补偿安置的具体办法由国务院制定。

  该负责人还介绍,基于中国经济发展不平衡,地区间差异比较大的国情,草案延续了现行第47条由省里规定青苗地上附着物等补偿标准的精神,根据目前绝大多数地方已经制定公布并执行了本地区的具体补偿标准的实际,草案规定“省、自治区、直辖市可以制定补偿安置的具体标准”。

  温家宝总理在今年两会上作的工作报告显示,制定出台农村集体土地征收补偿条例是2012年的主要工作任务之一。南都记者了解到,农村集体土地征收补偿条例正在制定之中,如果土地管理法修改草案获得通过,国务院的农村集体土地征收补偿条例或将很快出台。

  土地管理法修正案草案四大亮点

  删除按土地原有用途补偿和30倍补偿上限规定,规定应该公平补偿

  在土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物补偿基础上,增加“社会保障”补偿内容

  规定补偿资金不落实不得批准和实施征地

  授权国务院制定征地补偿安置具体办法,标志该条例制定进入实质性关键阶段

  专家解读

  十八大报告提出改革征地制度、提高农民土地收益分配比例后,国务院常务会议近日决定修改农地征收补偿条款,土地管理法修正案(草案)将提请全国人大常委会审议。

  此次修法不乏亮点,但有业内专家认为,没有明确参照市场价格补偿是一个遗憾,征收农村土地应该建立更明确的参照标准。

  农村建设用地征收是否应看齐市场价?

  虽然取消了农村土地征收补偿标准的上限,但这次修法透露出来的信息并没有如此前业内预期的那样提出补偿标准参照市场价格。

  “农民失去土地不仅仅是失去土地,最关键是失去了未来的生计。原来按照农地作物产值补偿不合理。”国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成昨日分析指出,这次土地管理法修改主要是为了保障失地农民的利益,征地补偿不设上限后,被征地农民在进入城市之前就可以拿到一笔启动资金,有助于实现农民的市民化。

  虽然目前公布的拟修改内容并没有涉及农村土地征收的具体补偿标准,但业内人士呼吁补偿标准还是应该尽量向市场价格看齐。“一般商品是买卖双方博弈产生价格,但土地市场很特殊,有可能漫天要价,也有可能强制征收。”肖金成认为,下一步应该制定细则指导补偿标准测算,比如参考级差地租和社会保障等综合因素。

  此前已经有地方政府尝试对农民的宅基地房屋征收补偿设定标准,比如广州2007年曾制定出台《集体土地房屋拆迁补偿标准规定》,对集体土地上的住宅进行货币补偿、产权调换和农民自建三种方式进行拆迁补偿,并在全市范围内划分了132片区的最低补偿标准,这一标准最高可达到4900元/平方米。

  中国社科院研究员党国英对此分析指出,征用农村建设用地,应按城市建设用地的市场价格补偿,哪怕补偿额能让农民在城里买一套别墅都正常。关键是要赋予农民跟地方政府“讨价还价”的权利,通过谈判来确定征地补偿标准。

  征地成本提高会不会刺激地价上涨?

  中国房地产研究会副会长顾云昌昨日接受南都记者采访时分析指出,这次土地管理法修改,主要目的是对农民被征收土地进行公平补偿。原来按照农用地上的农产品(5.91,0.12,2.07%)产值计算补偿标准,现在不再强调按照“原用途”补偿,而且删除了30倍的补偿上限标准,这都有助于农民获得更多更合理的征地补偿款。

  征地补偿款大幅提高后,会不会提高政府土地征收和储备成本,进而影响到土地出让价格和房价呢?

  顾云昌对此指出,虽然土地征收成本有所提高,但和政府卖地获得的收入相比还有很大差异,他认为土地增值的大部分还是由地方政府获得,征地补偿款的提高不会直接造成地价的上涨。

  “土地出让价格关键取决于供求关系。”顾云昌说,如果供应量很小,造成开发商争抢购买土地,就会抬升价格,关键要把握好供求平衡。顾云昌认为,目前地方政府为了招商引资将工业用地出让价格压得很低,许多公益性征地又没有土地出让收入,因此很多征地成本就集中转嫁给商品房用地,这也是造成高地价的原因。

  城乡二元土地制度问题尚未根本解决

  中国社会科学院城市发展与环境研究所牛凤瑞认为,土地不仅仅承担着生产生活功能,还承担着社会财富再分配的功能。对农村土地征收补偿还应该考虑到统筹不同区位农地价值差异的问题。

  “在城市郊区的被征地农民往往能够一夜暴富,但地处偏远地区因公益性项目被征收土地的农民却得不到多少补偿。”牛凤瑞认为,应该建立更完善的机制平衡这种差异,而不是简单地放任市场过度补偿。他强调,造成土地价值差异很关键的因素是公共基础设施投入的差异,比如有地铁和没有地铁的地方土地价值差异很大,这种差异并不是个人因素造成的。

  此外,业内专家认为此次修法仍没有解决城乡二元土地制度分割的问题。牛凤瑞指出,怎么实现城乡土地市场一体化急需改革的顶层设计,否则目前仅仅是提高补偿标准仍不能真正解决农民市民化的问题。

  肖金成认为,土地市场一体化的前提是土地可交易,现在农村土地和城市土地之间还是不可交易,目前来看短期内很难在制度上有突破。

 

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